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浅析PPP合同编制的若干重点和难点——以粤西某地农村污水PPP项目为例

PPP模式是政府和社会资本在基础设施和公共服务领域给予合同建立的一种合作关系。PPP项目作为改变传统的政府公共服务供给模式的新变革,呈现出参与主体众多,合作周期超长,合作内容复杂等特点。按“合同办事”是PPP模式的精神实质,不同参与主体、诸多实施环节、每项目标及其每一项变化,都将最终通过具体的合同文本予以体现。PPP合同作为项目合同的核心,如何设计PPP合同的核心条款,平衡项目各方重点关切,顺利完成谈判,最终实现PPP项目落地实施,是PPP咨询服务工作的一项特别重要的内容。

一、合同蓝本的选用

2014年12月2日,国家发展改革委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)之附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014)》;2014年12月30日财政部,发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)之附件《PPP项目合同指南(试行)》。这两个合同指南都是目前行业内开展PPP项目合同编制的重要蓝本。

从合同内容上看,两部委出台的合同指南,设置的PPP项目合同的主要内容和核心条款基本一致;从合同编制的可操作性方面分析,国家发展改革委发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014)》提出了较为明确的合同章节和条款的构成,更符合传统意义上合同示范文本的使用习惯;而且与之前建设部发布的《城市污水处理特许经营协议示范文本》(GF-2006-2504)在条款设置的逻辑次序等方面基本相同,后者已有十年以上的成熟应用实践。

二、以PPP模式开展农村污水处理项目的主要难点

相对于较为成熟的城市污水处理项目,农村污水处理项目普遍存在着单位建设运营成本大、规模效益差、治污效果不明显、收费难等问题,究其原因,主要是以下四个方面:

(一)项目区域范围广,服务负荷分散。目前,农村污水PPP项目一般采用全县农村污水处理整体捆绑形式,以粤西某县级市农村污水PPP项目为例,共涉及10个乡镇、75个行政村,纳污面积约2000平方公里,服务区内户籍人口约33万。由此可见,由于农村人口密度小,村镇居民分布不集中,污水收集难度相对较大。

(二)污水量小,配套管网投入大。以前述粤西某县级市农村污水PPP项目为例,建设镇级污水处理厂10座,单座污水处理厂的设计处理量,最大不过1500吨/日,最小不足800吨/日,共计处理规模为10300吨/日;而污水管网工程,需敷设DN300-DN1200污水收集管道113.68公里。项目建设投资32690.56万元,单吨污水建设投资强度超过3万元/吨。

(三)缺乏基础资料,难以科学决策。由于城乡发展不平衡,农村地区一直呈现人口净流出状态,通过户籍人口推算的污水排放量与实际排水量之间可能存在较大差距,同时,对于污水水质、已有排水管渠、最终收纳水体等与项目建设运营息息相关的基础资料,由于乡镇政府缺乏与污水处理相关的专业机构、管理人才或技术人员,往往没有进行系统性的记录和整理,使得项目建设与运营过程中难以科学地进行决策和管理,最终影响实际的治污效果。

(四)收费率低,政府财政资金支持有限。由于农村人口密度小,人员流动性大及农村存在大量自备井等特点,村镇用水与实际排水之间难以形成正常的线性比例关系,农村污水处理费的征收难度相对较大。同时,由于乡镇地区政府自身经济实力薄弱,很多乡镇财政本身已经是捉襟见肘,财政上对污水处理项目的可承受能力很有限。

因此,在开展农村污水处理PPP项目过程中,应根据农村污水处理自身的特征,有针对性地提出解决方案,并在合同内设置好可操作性的实施路径,为项目的建设运营提供最基础的契约保障。

三、PPP项目合同编制的主要思路

PPP项目合同的各方当事人均是平等主体,以市场机制为基础建立互惠合作关系,通过合同条款约定并保障权利、义务。在PPP合同的约定框架下,项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接,确保内容全面、结构合理、具有可操作性,并能够有效促进PPP项目合同的各环节的执行。因此,在在PPP项目合同的编制工作中,建议从以下四个方面进行考虑:

(一)注重风险分配的合理性。一般情况下,政府方是PPP项目的发起人,一直主导着项目准备和项目采购阶段的各项工作,往往使得实施方案和PPP项目合同中出现政府卸包袱的现象,将部分应由政府方承担的风险转移至社会资本方。本来在PPP项目中,政府方进行风险转移是无可厚非的,但是,对于社会资本方来说,承担的风险越高,获得的回报也应该越高,在以保本微利为原则的农村污水处理这类型项目中,如果过分地将相关项目风险推向社会资本方,企业“无利可图”,最终影响的还是项目的落地。

(二)注重合同条款设置的可操作性。PPP项目合同是政府和社会资本方在合作期内的行为准则,因此,在同一个事项上,实施方案注重的是方向性,而在PPP合同更应该注重条款约束的可操作性。在PPP项目合同中,上至工程验收、运营绩效考核,下至发票请款、通知送达,都应该根据双方实际请款进行准确设定相关流程。以污水处理项目为例,在设定付款条款时,既要考虑处理达标时的污水处理费支付流程和处理不达标时违约扣款流程,同时还需要考虑出水质量争议时的污水处理费支付流程。若合同中不对此进行设置,在出水质量有争议时,只能引用争议解决条款,待争议解决后,原来有争议部分的欠款可能已经累积到触发其他违约条款的地步。

(三)注重合同条款与项目特征的匹配性。虽然,国家发改委和财政部先后发布了PPP合同蓝本,但是,不同项目有不同的特点,PPP项目合同在编制过程中,应该根据项目相关的边界条件进行具体的条款设定。以粤西某县级市农村污水PPP项目为例,其包含10个镇级污水处理厂及相关配套管网,项目建设运营时间边界是不能笼统地用“建设期3年+运营期27年=合作期30年”的传统模式进行设置,而应该按照“成熟一个、建成一个、验收一个、运营一个”的思路,以每个镇的污水处理系统作为边界进行条款的设置。

(四)注重责任和义务的适应性。一个市政基础设施或公共服务项目,不管是否采用PPP模式,都改变不了政府在其中应承担的责任和义务。在某些农村污水处理PPP项目合同中,把办理污水处理厂规划选址、用地预审、环境影响评价等工作统统都归为社会资本方的责任,试想,涉及到村镇集体用地和环保设施建设避邻效应等敏感事项,根本不是一个市场化企业所能够承担的。

四、污水处理PPP项目合同中的若干注意事项

当前,污水处理项目在PPP模式上的应用已得到了多年实践,累积了大量的经验。在进行农村污水PPP项目合同编制时,如下几个方面值得注意:

(一)资产权属的认定和办理。国家发改委印发《政府和社会资本合作项目通用合同指南》第八条第5项:“项目资产权属是指明确合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。项目资产主要包括土地和土地上的附着物、设施设备等”。在污水处理PPP项目中,项目用地一般都是划拨土地,所有权为政府方,在合作期内土地所有权不发生改变,因此,按照“房随地走”的原则,项目土地附着物、建(构)筑物、污水处理设施及设备等产权(所有权)属于政府方,有不少PPP合同约定项目建成后将办理相关资产的确权手续。但是,项目资产确权办理为归属政府方后可能为项目实施带来不少负面影响:例如,设备购置和售后服务合同的甲方是项目公司,资产办理确权后,可能影响设备供应商后续服务的正常执行;再例如,设备的大修、更换、报废、重置等可能触及国有资产管理的规则,使得项目实施变得繁琐。因此,建议在PPP合同中,只明确了资产权属,不约定办理资产的确权手续。

(二)项目回报机制。污水处理项目目前无法实现使用者付费,只有采用政府付费方式,即政府直接付费购买公共产品和服务,目前政府付费参数的选择主要是根据污水处理量和出水水质达标情况。在农村污水处理项目中,由于农村人口波动大、雨污分流措施不到位等原因,难以采用传统的“处理量+出水达标”的付费考核模式。近两年,行业内对农村污水PPP项目回报机制进行了完善:一方面,对污水处理能力的考核重点从出水达标水量转为出水污染物削减量;另一方面,付费计量从单纯的按水量计量,转变为“配套管网建设可用性付费+污水处理绩效付费”的模式。整体看,通过对回报机制的一系列的完善,既能对社会资本产生吸引力,又避免产生超额利润而加剧财政付费负担。

(三)收费定价调整机制。调价机制有公式调整机制和协商调整机制两种。目前采用比较多的是公式调整机制,通常会以电费、人工费、化学药剂费、企业税收等指数等作为主要的调价因子,当上述因子变动达到约定的幅度时即可触发调价程序,按调价公式自动调整定价。对于农村污水处理项目,由于招标采购时,项目建设用地的不确定性、中标处理工艺的差异性、管网建设条件未能落实等实际情况,在项目PPP合同的调价机制中,还应明确约定具体的工程造价导致的价格调整情形。工程造价导致的价格调整,比较客观的计算方式是根据约定条件下的工程决算金额,再综合中标时财务方案得出的投资收益率进行推算具体的污水处理费服务费付费金额;亦有通过在合同中设定类线性的模型进行相关价格的调整,如决算投资每减少100万,相关服务费下调0.1元的约定。

从上述分析可见,PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性,项目所处地域、行业、市场环境等情况的不同,各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异,最终表现为合同内容上的千差万别。加强PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理,通过合同正确表达双方意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要保障。

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